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县官转型:中国的县长为啥难当?
2010-12-29

        中国有2800多个县,在这些“现实国家”里主政的2400多个县(市、区)委书记,现在动辄就有一种就被放入“火炉”烧烤的感觉。县委书记们每天面对的既有权力的诱惑,也有权力的限制。

       县官转型

  “县为国之基,民乃邦之本”,从秦设立郡县制以来,县,在中国一直是独特而重要的区划。中央编译局当代马克思主义研究所副所长杨雪冬在《县域政权改革的逻辑》一文中写道:相对于中央来说,县是最完整的微观国家;而相对于社会来说,县又是离其最近的现实国家。

  中国有2800多个县,也就有2800多个“微观国家”,在这些“现实国家”里主政的2400多个县(市、区)委书记,现在动辄就有一种就被放入“火炉”烧烤的感觉。

  一方面,县委书记们面临着新一波的城市化浪潮,如何在城市化进程中解决好拆迁问题,如何在矛盾突发期解决信访问题;如何在经济发展的时候解决好农村问题,是这些县官必须面对的棘手难题。另一方面,关于县委书记权力透明化和监督公开化的呼声越来越高。2010年11月,中纪委、中组部推动的县委权力公开透明运行试点扩大,越来越迅捷的网络监督也让官员们战战栗栗。

  因之,学者于建嵘(微博地址)与县委书记陈晓平的冲突并非如网络沸腾之简单的理念冲突,其实质上的冲突是其背后县政权力运行与当下现实难题的左右互搏。陈晓平和于建嵘的这次交锋不幸成了靶子,这给陈晓平本人带来的提示是:“我们这些干部应该从政谨慎,应该有依法治国的理念,也应该学会同媒体打交道。”

  在第五届中国全面小康论坛上,有数十位县级官员在谈到“县官为何难当”的话题时,都能举出诸多事例,来证明他们现在面临的两难处境。有发展的压力,发展慢是没本事的表现;有安全的压力,不能保一方平安就是愧对百姓;有稳定的压力,闹出群体性事件是没法交代的;还有口碑的压力,如果县委书记在岗位上骂声不绝,就更糟了。

  现实则是,县委书记们每天面对的既有权力的诱惑,也有权力的限制。在探讨关于如何限制县委书记权力的同时,其实更应该关注他们所面临的现实问题。也正基于此,探讨县官为何难当才有积极的意义。

  诚如《小康》采访到的一位县委书记所言,县官难当亦好当,一要用对人,二要做对事。是应该扩权,还是应该限权?在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来,破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于,在权力透明公开的同时,让县委书记们拥有与责任相匹配的权力,从体制上看,减少行政层级,废除市管县体制,实行省直管县体制是个不错的尝试,可以整体提升县的地位。在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制,已经被写入了“十二五”规划,而接下来要做的,可能是整体上的改革,而不是零敲碎打的改变。

  于建嵘 VS 陈晓平

  县委书记与学者“微冲突”的背后

  有发展的压力,发展慢是没本事的表现;有安全的压力,不能保一方平安就是愧对百姓;有稳定的压力,保不了稳定是没法交代的;还有口碑的压力,如果县委书记在岗位上骂声不绝,那就糟了

  文|《小康》记者 刘彦昆 江西万载报道

  直到本刊记者走进万载县领导干部星期天学院,标有“当前社会稳定与公共安全”的红色条幅仍悬挂于礼堂的最显眼处,这正是2010年11月1日中国社科院教授于建嵘来此授课的题目。原本只针对县级机关干部的一次课程,因为这位知名学者的到来和所授内容的重要性,被扩大到了乡镇一级共有800多人到此听课。

  课堂上,于建嵘延续了他以往“言辞大胆犀利”的风格。这让万载县委党校副校长魏建生有些无法接受,他说,“大家私底下也会讨论一些负面现象,可是在干部的培训课上说这些就不合适了,”他还说,“台下都是乡镇最基层的干部,责任也重,于教授批判信访条例,大家工作的依据和法规都被全部否定了,工作还怎么干?”

  魏建生注意到,刚开始干部中还爆发出哄笑声,渐渐地变得沉默不语,而同样坐在台下听课的万载县委书记陈晓平则“没有一丝笑容,脸色凝重”。当时陈晓平还给主持人、万载县委副书记聂洪生发了一条短信,提醒他在结束语中作“正面引导”,注意政治立场。所以于建嵘讲完课,聂洪生到台上拿起话筒说,于教授的话不少是“学术观点”和“个人观点”,而广大党员干部做事情还必须要“结合万载的实际”。

  谁也没料到,这堂课成为学者于建嵘与县委书记陈晓平交锋的导火索,并且最终演变成一场网民“围观”的公共性事件。

  “冷处理”热事件

  于建嵘到万载之前,曾经在南昌为江西省政法系统的干部讲了一堂课,有万载的一位干部也听了,认为讲得很生动,回来以后推荐给县里,于是万载县向于建嵘发出了邀请。魏建生回忆,于建嵘11月1日凌晨3点钟才到达万载,休息了几个小时,8点30分开始讲课,下午3点又匆匆离去了。小车接送于建嵘和数千元讲课费都是由陈晓平亲自安排的。于建嵘与陈晓平的冲突发生在午餐时。

  陈晓平对本刊记者说,讲课时他不会跟于建嵘争论,但想通过饭局这种非正式场合向于建嵘表达自己的观点。饭局开始气氛尚好,二十多分钟后当两人讨论到拆迁问题时却话不投机,于建嵘愤而离席。陈晓平告诉《小康》,惹怒于建嵘的原话是:“如果为了加强国防建设,要建一个军事基地,就因为一两个人不同意拆迁,就不要建了吗?如果国家国防不强大,我们人民的生活能得到保障吗?到那时,你们这些知识分子连饭都没得吃了!”

  于建嵘随后在网上发布了一条微博:“昨晚深夜赶到万载县,今天给七百多人讲课,号召大家不要去拆老百姓的房子。刚才吃饭,县委书记称,为了发展,就得拆。我怒言,现代社会就是以保障个人基本权利为基础,你们这些人最要做的就是确保个人权利。他说,如果没有我们这些县委书记这样干,你们这些知识分子吃什么。我一怒推椅而起,离席而去。”

  “如果没有我们这些县委书记这样干,你们这些知识分子吃什么”这句话,使陈晓平陷入了舆论的漩涡。

  事情发生后,陈晓平做的第一件事,就是“向组织如实汇报”。尽管网络言论汹涌,他没有站出来说话,对于媒体记者的采访要求也大多回绝了。

  《齐鲁晚报》记者鲁超国 (微博)是少数采访到陈晓平本人的记者之一。他在11月4日到达万载后,找到当地十几位普通民众来评价他们的县委书记,这其中还有几位拆迁户,反馈回来的信息是:“陈晓平是个干实事的人。”鲁超国还注意到:“万载县的政府大楼没有大院,楼前是一个大广场,还有一些健身器材。有几个老人领着孩子在这里玩耍。办公大楼门口只有一名保安,不用登记就可以直接进去。”在鲁超国的采访中,陈晓平向他详细讲述了他与于建嵘发生冲突的经过,但是嘱咐他“报道可以见报但不要上网”。

立场之争

  于建嵘离开万载后,依然在不同的城市“飞来飞去”,为各地的党政官员讲课,主题仍是“社会稳定与公共安全”。毫不客气地“数落”官员、直言不讳地“炮轰”信访条例和强拆,已经成为他的鲜明风格。一次在浦东干部学院讲到基层官员面临的拆迁和信访压力时,在座的60多位县委书记中途三次起立为他鼓掌。

  于建嵘对《小康》记者说,他希望在他的课上向这些基层官员传达一种“讲规则”的理念,不要强拆别人的房子,不要抓老百姓。他认为,健全社会,建许多高楼的官员可以赢得掌声,但只要他们有侵犯公民权利的基本事实,官员就要下台。

  至今,于建嵘对陈晓平仍采取“不原谅”的态度。到万载前,他看到一份陈晓平的讲话稿提到:进京“非法”上访者,第一次诫勉谈话;第二次要拘留;第三次要劳教。这让他对陈晓平“没有好感”。尽管如此,这次冲突没有改变于建嵘对县委书记群体的整体印象。他认为大多数县委书记是想干实事的,即使他们中间出现了一些问题,也主要是体制原因造成的,“县委书记有他们的苦衷”。在他看来,与陈晓平的冲突是“立场之争”和“理念之争”。

  一直对舆论态度谨慎的陈晓平,面对《小康》杂志的专访,表达了这样的态度:“我认为自己没有错,我代表的是共产党员的立场,守土有责!”他说,组织上也已经调查过事件的经过,一位上级领导评价他说:“陈晓平同志政治敏锐性强,敢于和不良言行作斗争,做得对,做得好,没有错!”

  陈晓平从小生长在农村,16岁上大学,24岁公派赴美留学,35岁通过公开选拔考试从教育岗位走上公务员序列,37岁成为江西省高安市市长,四年后任万载县委书记。2008年,陈晓平成为江西省委副厅级后备干部,现为宜春市委常委兼万载县委书记。陈晓平说,这次网络风波是一种“历练”,会对他的从政道路产生影响,但不是他人生中的最艰难时刻。

  陈晓平是一位有“留美”背景的官员。也正因为此,陈晓平在万载亲手创办了的领导干部星期天学院,“缺什么,补什么”、“什么弱,学什么”,竭力要使基层官员们了解现在最先进的理念与方法。从2006年至今已经有40余位专家学者来此讲课,课程的内容从理论学习、法规讲座,到公务员礼仪、健康知识,一直受到基层官员的欢迎,于建嵘的独特风格带来了唯一一次引发争议的课程。

  “要敬畏民心”

  作为基层官员,坐在县委书记位上,陈晓平经历过的考验有很多。

  县委书记面对争议甚多的拆迁问题应该怎么办?陈晓平有自己的切身体会。几年前,他在高安任市长时,当地修建汽车运输城要征用涂家庄村民土地,村民不肯搬迁直至冲突升级,几百村民围住了政府大楼,并称要阻断320国道。情况紧急,当时市委书记出差在外赶不回来,委托陈晓平组织工作。据陈晓平介绍,当时300警力已布置完毕,但他考虑再三还是决定做最后的努力,于是召开了常委会议,提出亲自出面与村民谈谈。可是这一提议立即遭到了反对。有人说:“你是市长不能去,一旦被扣下做了人质或者挨了打怎么办?”还有人说:“什么事都要市长出面,开了坏头,太抬举农民了!”陈晓平说:“我不相信村民们会打他们的市长。我认为,我们是人民的政府,政府和民众如果真的站到了对立面上,执政的根基就没有了,我也不配做这个市长。”最后陈晓平说服了干部们,带着办公室主任和司机,三人直接开车去了涂家庄。

  进村后,陈晓平让村干部请来5位牵头的村民代表,并一再嘱咐村干部转告村民:“我是来谈心的。我没有带一个警察来,不是来抓人的。”村民来了,陈晓平先道歉说自己来晚了,然后和他们讲这个汽运城项目将给涂家庄带来的巨大好处,再承诺拆迁补偿一定会到位。最后,他又讲了一些强硬的话:“乡亲们,我就来这一次,请你们一定要想得开。今天晚上好好商量,明天早晨9点给我答复。我相信你们热爱家乡、顾全大局。想得开前途光明,我们就是好朋友;想不开乱来的话要考虑后果,可能要受到法纪制裁。”说完后陈晓平拎起公文包要走,村民们赶紧拦下说:“市长你别走,要听听我们的声音啊。”陈晓平告诉他们:“我们的干部已经听了几天几夜,我都了解你们的想法了,现在该你们来做决定了。”

  那晚,村民们一直讨论到凌晨2点。次日早晨8点半,陈晓平的手机响了,是涂家庄村民打来的。“市长,我们能不能到你那儿坐坐?”他心想,有戏了。村民们出现在市长办公室,陈晓平为他们倒茶递烟。村民说:“我们涂家庄人什么时候都没低过头,今天在市长面前算是低了头。”当天上午就有80%的拆迁户签了拆迁协议。

  一场一触即发的群体性事件化解了。

  一个月以后,涂家庄的村民又打来电话,这一次他们是报告附近的大桥发生了损毁。陈晓平赶忙派人去现场修缮了大桥,避免发生车毁人亡的事故。陈晓平说:“这件事给我留下了很深的印象,告诉我要敬畏民心。”

  2006年3月任万载县委书记,陈晓平对外公布了自己手机号码,一开始每天接到反映问题的电话和短信有50多条。为此还发生了几件有趣的事。一次,两位当地人打赌,一个人说:“听说给陈书记发个信息他就会回复,我不相信,我给他发条短信,如果有了回复,我请客;如果没有回复你来请客。”于是这个人就发来一条短信:“书记忙吗?我有个关于拆迁的事情向你反映。”陈晓平很快回复了信息,对方很快又发来信息:“书记对不起,刚才我们在打赌,哪知道你真的回短信。”搞得陈晓平哭笑不得。还有一次,晚上8点多,一个女同志打来电话,“你是陈书记吗?你要管管他,他打我!”原来是夫妻吵架,陈晓平说:“打人是不对的,你是哪个社区的,我马上派人来调解!”

  陈晓平对《小康》记者说:“经常有这些柴米油盐的小事来找到我,有时候我感到很烦也很气,可是反过来想一想,民众有渠道可以找到我,可能就会少一些对县委书记的误解。” 陈晓平还说:“我做事也得罪过人,但我可以自信地说,70%~80%的万载干部和民众是拥护我的。这次发生网络风波,万载的干部和民众对我很支持,我心里感到很温暖。”

  “解决问题需要人与人之间友爱的作用”

  信访问题突出曾经是困扰万载多年的难题,对于于建嵘质疑的“拘留和劳教进京非法上访者”,陈晓平说:“我们会依法办事。并且到现在为止,没有劳教过一个进京非法上访的人,也从没有强拆过老百姓的一幢房子。”

  陈晓平认为进京“非正常”上访一旦触犯法律,就要“坚决打击”,另一方面他也在思考一些新思路来解决问题。在陈晓平看来,很多信访问题的产生有心理的问题、认知的问题,也有干部工作方式方法的问题。解决这些症结,除了党和政府加强信访工作,还需要社会的力量,需要人与人之间友爱的作用,包括专业社会工作者的引导。2007年,万载出台了有关加强社会工作的专门文件,希望能在这个领域闯出一条路子,现在这个人口50万的县已经拥有11000多名从事社会工作的人员,万载已经看到社会工作巨大的效能,计划用三年时间使每一个自然村和社区都要有社会工作的触角,有社会工作的场所,配备社会工作人员。也因为此,万载县被民政部评为“全国农村社会工作示范县”。

  2008年,几场大雨引发了地质滑坡,白水乡老山村有13户处在高危地带,故土难离,不肯搬迁,当时乡镇干部上门做工作是行政命令式的,“限期撤离,否则后果自负”,这些做法收效甚微,可是情况已十万火急,该怎么办?后来县里派出一批专业的社会工作者。在与农民的交流中,以情感人,以理服人,农民们最终听从建议配合撤离,就在撤离的第二天,险情果然发生了。社会工作者用他们的努力避免了一场重大的灾难事故。

  “县委书记非常难当”

  随着冲突事件在网络上不断发酵,有网友开始对陈晓平进行“人肉搜索”。有人给陈晓平发短信提出质疑:“你的儿子是不是在国外留学?你妻子有没有出国?你是不是裸官?”

  一场网络风波已经蔓延到家人身上,这是陈晓平始料未及的。他对本刊表态,妻子是一名普通的大学教授,“人很善良”且“淡薄名利”;他们的儿子的确在美国留学,那是因为在国内名牌大学毕业后考入美国攻读硕士研究生。“以我们家庭的正常的收入养育得起一个孩子,我们的儿子只是中国每年10万多个留学生中的一员,”陈晓平说,“我不怕人肉搜索,我只有一套住房,过得硬才能过得关。”陈晓平坦言,做县委书记,“一夜暴富”的机会也有,“一个人对财富要想得开。共产党员不是不食人间烟火的怪物,但是要把握住大节,重视不良的小节,时常提醒自己,这样自己的人生路才可以走得正走得稳。”

  对于网络世界,陈晓平并不陌生,他的博客曾经获得“江西十佳民生博客”。尽管打字的工作多数时候由秘书来完成,但是他说,博客上的文章和情感都是真实意思表达。透过这场与学者于建嵘之间的网络风波,陈晓平也在思考县委书记的角色定位以及他所处的这个特殊时期。

  在陈晓平看来,面对网络,党政干部有时候也是弱势群体,有口难辩,有口不能辩,因此他没有回应网络上的言论。如何在城市化进程中解决好拆迁问题,如何在矛盾突发期解决信访问题,是当前基层干部面临的严峻问题,他和于建嵘的这次交锋不幸成了靶子,这给他本人带来的提示是:“我们这些干部应该从政谨慎,应该有依法治国的理念,也应该学会同媒体打交道。”

  在陈晓平看来,关键不是如何回应,而是如何做事。县委书记在基层工作很累,责任很大也非常难当。“我们这一代县委书记经历的是一个困难时期,人均GDP在1000~3000美元的阶段,是快速发展期,也是社会矛盾的凸显期,政府财力跟不上,贫富差距在拉大,人们的心理也在失衡。我坚信要用发展的办法来解决问题,当我们人均GDP达到5000美元的水平时,政府有足够的资金来保障民生,法制建设也相对健全,人民的社会承受力也不同了。”

  但是陈晓平也坦言,这一代县委书记有两个不足之处:一方面,在实际操作与真正践行科学发展观或多或少有差距;另一方面,过于追求高指标高速度,过度开发资源。重压之下的县委书记靠作秀是不行的,必须真真实实做人,实实在在干事。陈晓平觉得,在这个困难时期当县委书记,最能体现个人的实力和人生价值,“日后回头看这段历史会肯定我们的贡献。”

一位县委书记的心里话

  作者的乡村调查得到河南省穰县县委书记的大力支持,这位县委书记向她描述了当下中国农村面临的问题,其对中国县域经济有独特的认识与思考,对改革乡村现状作出的努力,可以管窥当下中国县级官员面临的乡村难题和解决之道

  文|特约撰稿 梁鸿

  穰县委书记最早是乡村民办教师,是一个具有人文气质和知识分子情怀的学者型官员。因从基层一步步干上来,对乡村问题、政策与民生之间的矛盾都有非常独特的体会和见解,也敢于发表自己的看法,具有中原人特有的文学情结和励精图治的抱负。这里的城区改造,生态经济,村庄整治,四加二工作法,不但改善了整个穰县的外在生态环境,提高了农民的参政意识,从最根本上讲,也使得农民的生活观念慢慢走向现代化。

  但是,现实的积弊太深,每一种想法落实到实践上,都有种种的变形,这些都使得他的许多想法被架空。许多项目、设想、规划在各种力量的牵制下,会变得面目全非。但是,穰县县委书记是一个非常坚韧的人,按他的话说,一项一项,一步一步地做,总会有效果。

  (以下为县委书记的自述,标题为编者所加)

  县委书记治理农村 不能理想化

  当前的宏观政策,再加上基层的把握,一下子解决了农民的许多具体问题,也改变了农民的状况。多年来我们想解决而难以解决的问题都能够有条件逐步解决了。我讲过一个观点,新农村建设不能理想化。不能一讲新农村,就给农民在脑子勾画一个欧式别墅,蓝天白云,出行有车,干干净净,这样一种模式叫新农村,这容易理想化。理想化带来的问题是急于求成,我们在农村工作容易犯的一个错误,就是理想化。

  新农村既不能理想化,也绝对不能随意化。新农村建设的国家政策是二十字方针:“生产发展,生活宽裕,村容整洁,乡风文明,管理民主”,这五句话的前提是生产发展,接着是生活宽裕,看起来很宏观,但又很具体。中央为什么这么规定呢?就是不想给新农村定一个具体的标准,在这个过程当中,就有先急后缓,先易后难,先干啥后干啥。理想化容易形式主义,随意化就容易感觉遥遥无期,放任自流,不知道抓啥,结果是像歌词里说的,“星星还是那个星星,月亮还是那个月亮”,农民享受不到现代文明的成果。新农村建设必须从改变农民生产生活现状入手,具体地一项一项地抓起,让农民感觉到具体的改变。

  先抓住农民最直接、最现实、最关心的利益问题,用电、吃水、行路,村容村貌,一项一项地干。不可能设想农民富裕到一定程度再去做工作,因为永远是差异性发展,过去即使不提新农村建设,村里也总有一部分人过得比较好。但是,不抓村庄基本设施,不抓生存生活条件改善,那是小楼盖到泥潭中,村里没路,房子再好,还出不去门。

  目前正是农村变革的关键期,也是农民的修复期。在这种大转折下,农村的文化理念也在发生变化,带来新的情况:第一,农民的孩子上大学无望,不像80年代那样拼命上学,只要上学,就可以进入到城市,现在上学没有出路,没有多大用处,感觉上到大学与上到高中差别不大,尽管升学率高,但孩子上学的意愿还是不高。第二,长期外出打工,家庭教育缺失。第三,越来越多的新的信仰危机,宗教信仰很迷茫。第四,打工者越来越不适应外面的世界,劳动力培训较差,农民得不到系统的技能培训,所干的仍然是最低级的活。第五,农村基础设施越来越差。第六,在新的形势下,基层干部的素质也是值得注意的问题,现在,干部与老百姓的感情有所修复,但是,这种修复是靠好的宏观政策得来的,再过几年,干部素质如果不提高,没有新的理念、新的思维,驾驭农村新的现实,仍然会有危机。

  同时,在新的政策下,基层村干部的任务很多是落实中央惠民政策,是给农民发钱,这极容易出现道德风险,可能会造成新的贪污方式,引发农民新的不满和社会矛盾,譬如把低保用在自己亲戚那里,或虚报名额。这种带有公共福利性质的事情,干部容易把好事办走样,处事不公,引发农村矛盾新的热点。

  如果乡村发展好了,农民不用离开家乡也可以达到城市化的生活,也会解决大城市化的问题。我认为,城市化首先是生活方式的城市化,就业、收入方式的城市化才叫城市化。能用抽水马桶,能洗澡,出门能用车,这是城市化。现在,新农村整治,路也通了,下雨也可以出门,门口就有超市,有自来水管,有太阳能,洗澡的问题解决了,走亲访友也很方便,他生活的方便程度舒适程度不亚于城市的生活,所缺乏的就是信息的问题。在若干年后,这些信息不畅通的问题解决了,你住在乡村有什么不可以?

  文化像一个橡皮墙,用刀子戳才能戳破

  乡村文化,村庄生活场具有很强的净化功能。简单地说,文化就是习惯,文化具有一种固化效应,有一种锁定功能。把习惯、习俗哲学化,就是宗教,把习惯伦理化、抽象化、虚化,就带来宗教、艺术、文学。人与人之间的习惯固化之后就是文化。越凝固的地方排他性越强。地域文化形成以后,游离于现代生活之外,这是一种固化效果。

  现在对传统文化的冲击,实际上是两大冲击,一是沿路盖房,对原来村落结构形成冲击,这就必然会带来对村落文化的冲击。过去是三十亩地一头牛,老婆孩子热炕头。我们那里有句俗语,“碾磨齐全,房后有个竹园”,那种农耕式的生活,筐子筛子都可以自编,一切齐全,可以自足。村落结构形成互助文化,协作文化,互相周转,邻里之间虽然也为宅基地闹矛盾,但长期集聚在一起形成一种互助文化,在摩擦中互助,共生文化。后来,富起来,沿路盖房子,带来的结果就是村里的公共设施不能共享。还有就是传统东西的丧失,过去你借我一个东西,隔个墙头就可以递过去,这些慢慢都没有了,形成很多空心村。所以这几年下大力气改造村庄,村里道路畅通,下水道打通,搬到外面的农民又回来,主要是方便。第二,因为就业方式的变化带来家庭结构的散失。老少问题,中国文化潜在的东西隔代亲,爷爷对孙子是溺爱式,不是一种管教式,父母情感的长期缺失对孩子的成长都形成不利,这又是对传统东西的冲击。且不说外来要素的冲击,就这两个问题对目前农村文化带来一种可把握上的难度。过去凤凰卫视来拍片子,我说过一句话,唯有文化无敌。文化有一个很强的东西,就是锁定效应,美德如此,劣习也如此。比如说沿铁路的一些村落,个别农民盗窃,扒火车,为这不知道抓多少人、判多少人,但是还扒。道德堕落也形成一种习惯,也会越来越固化,最后形成文化。文化像一个橡皮墙,用刀子戳才能戳破,用石头打,打轻了,它是一个窝,打狠了,慢慢可能还反弹过来,打住你自己,最后,都又慢慢平复了。

  邓小平说过一句话,改革开放以来最大的失误是教育,这个教育不光是指学校教育,实际含有道德教化、传统文化缺失的意思,没有抵制住西方的思想,各种封建的东西又都冒出来。

  农民说了不算,时间长了肯定政治冷漠

  譬如太阳能的引进,发生在农民的身上,这是一个生活质量的重要变化。学会洗澡,这是一个很大的农民心理变化。抓茶馆建设,村村通,把农民带进现代文明生活。这是潜移默化的东西。从农民的脚下,房前屋后抓起。起码对村落的传统文化结构、生存方式的改变是一个保护和发展。基层干部要有责任感,要把现代文明成果一项项引给农民,应该定格在能力建设上。就农民生活而言,不能说农民落后,电话,手机,电视,都有普遍性,现代文明元素越来越多地进入农民的生活,随着农民接受信息量的增多,农民的视野在不断地扩张。但是,作为一个自然人,他的能力在往哪个方面发展,这是应该重视的问题。我觉得,应该往三个方面发展:第一,就业创业能力。现在农村教育应该侧重于职业技术教育,不应该只随着大学教育走,农村教育边缘化,应该去学具体的职业技术。第二,能够融入现代生活的能力。一方面农民收入低,另一方面有收入的农民不会消费,不知道怎么去适应现代文明生活。《新结婚时代》反映出城市对农村的普遍看法。农村大学生最不喜欢听的话是:你真农民。这是文化上的断裂所形成的城乡差异。第三,提高农民政治意识,保护政治权利的能力。农民不知道自己的权利应该要捍卫,知情权、参与权、选举权、表达权、诉求权,常被基层干部看作是捣乱,钻牛角尖。

  我们做的另外一个工作就是,力求想使基层干部用新的方法新的模式新的思维去应对新的问题。基于此,穰县推出“四加二”工作法,现在中央也认可了,写进了中央一号文件,在全国农村推广。“四加二”,就是四议两公开,为农村基层干部的工作规定一个程序,农村的重大事项、决策必须经过四个程序:一是党支部提议,二是村党支部、村委会商议,三是党员大会审议,四是村民代表大会决议;所谓二,决议结果公示,执行结果公开。

  从实践意义上讲,“四加二”给我们的启示是,第一,它让基层干部学会协商和妥协。在协商基础上的妥协是民主的基本表现形式,是民主的基础。第二,使基层干部学会程序决策,没有程序,就没有民主。第三,普通老百姓,学会少数服从多数,少数人的利益服从多数人的利益。它使基层干部增强民主意识和法制理念,使普通老百姓增强了大局理念,学会把大局意识、公共理念纳入到自己的日常行为。同时,也保障了村民的参政权、知情权、参与权、表达权、监督权,在公共事务的决策参与当中,不断地提高自己的政治意识。

  农民说了不算,时间长了肯定政治冷漠。当一个集体的一分子在集体当中没有地位,不能够参与公共事务,他就会冷漠。当他认为他是集体中不可缺少的一部分,自然就会积极的。

  (作者系中国青年政治学院副教授)

  文化像一个橡皮墙,用刀子戳才能戳破,用石头打,打轻了,它是一个窝,打狠了,慢慢可能还反弹过来,打住你自己,最后,都又慢慢平复了。

县委书记的“转型”

  在县级政治生态和一方治乱兴衰间处于枢纽地位的县委权力运行,正向着公开、透明、阳光的方向发展,“郡县治则天下安,县域强则国家富”,这条流传了千百年的治国理政的金科玉律,同样成为了这个时代需要解答的命题

  文|《小康》记者 鄂璠 北京报道

  “城市之尾、乡村之首。”在中国政治序列中相对基层的县一级群体,却在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的重要地位。关乎一方治乱兴衰的县一级政治生态,伴随着中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》(以下简称《意见》),而再次闯入人们的视野,备受舆论的关注。

  在《意见》下发之前,四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县与河北省成安县,被中纪委、中组部选为“县委权力公开透明运行”试点,尝试在公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题上破题。2010年11月18日,《意见》下发后,在各地则以多种方式迅即落地。江西省纪委、省委组织部根据中央精神出台了《关于规范县委权力公开透明运行的意见(试行)》;秦皇岛市将面向全市竞争性选拔县级干部;洛阳10位新任县级正职党政领导干部在《洛阳日报》上公开了工作承诺书,若完不成政绩,他们将辞职,这在洛阳历史上,还是首次大胆的尝试……

  处于改革风暴中心的县级干部,再一次集体感受到中央的直接关注。转型时期,县官的权力边界究竟该如何明晰?

  县委书记的权力之重

  在当下中国,县级政权达到2859个,“我国县域国土面积占全国的90%以上,人口占全国的70%以上,这样的比重决定了县一级的治理对于整个国家的发展繁荣、长治久安和全面小康社会建设具有举足轻重的作用。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀对《小康》记者说。

  “上边千条线,下边一根针。”县的地位,给县官们带来的是“责任无限大”的压力。

  “有人做过统计,说市委书记的权力有117项,那么县委书记(含县级市的市委书记)呢?爱管事的人可能就多点,县委书记管的事情除了落实国家政策、领导地方建设外,主要要做到两点,一是用人,二是做事。”河北省一位不愿透露姓名的县委书记向《小康》记者感慨道,“从老百姓的吃喝拉撒睡到经济建设发展,县委书记都要管。用人是党给我们的权力和义务,也是职责,领导其实就是用人和出主意;所谓做事,作为一个地方的党委来说,有很多地方重大事情必须由党委来研究,最后由党委书记来把关。”

  “在县委书记这个岗位上,你不要说自己屈才。”阳泉市副市长王敬瑞认为,县委书记的权力是最完整的权力,而且责任也完整、所有完整的工作方法都能体现,“一件事,从决策到执行,再到完成都是一个独立的过程,即使你有十八般武艺也都能使出来。”此前当过多年“县官”的王敬瑞对此有切身体会,“县委书记对老百姓来说太重要了,老百姓能不能富裕,这个地区干部队伍风气的好与坏,全在县委书记。”王敬瑞感慨道。

  有上百位县官朋友的彭真怀深切地感受到县官的责任无限大,“从空间看,县官的治理范围一般都有几千平方公里的土地,只要在你管辖范围之内发生了事故,就有你县委书记的责任,这就是属地管理、属地责任。”

  中央党校政治学教授、博导侯少文和彭真怀有着同样的感受,2003年,中央组织全国部分县委书记进行集中培训,侯少文成为不少县官的老师。在一次交流中,他问重庆市的一位县委书记,“你所管辖的县有多少人口?”对方曰,“80多万。”侯少文追问,“你知道这是什么概念吗?”他摇了摇头。侯少文解释说,“80多万人口在全国占多大份额?应该有一千五百分之一吧!从政治待遇上来说,你和处长是一样的,但是你所承担的责任要比他们大得多。”

  “对县委书记的要求和管理,不能按一般的处级干部来对待。”中组部部长李源潮指出,改革发展的关键时期,县一级的地位和作用日益重要。而在中央决策层的视野中,强化县级政权在行政架构中的地位早已刻不容缓。

  2006年春节,胡锦涛总书记在视察延安干部学院时,针对当时已决定开办的省部级主要领导干部“新农村建设”培训班说,“只到省部这一级还不够,说到底要落实到县一级,因为他们是新农村建设的一线指挥员。”此后的2008年10月,新的《中国共产党党校工作条例》正式出台,其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象,学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。

  2009年,“县官”进京轮训掀起高潮。与此同时,中央也试图从经济和行政角度加大对基层政权进行改革的力度。年初,中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,探索省直接管理县(市)的体制。4月12日,中央办公厅下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》,这是建国以来第一部专门关于县委书记的中央文件,对县委书记选拔任用的重视程度超过以往。

  县官为何难当?

  在县官群体中,流传着一个形象的比喻:“县委书记碰到一件难事,去市里找领导,人家说你是一家之长,谁的孩子谁抱走。回来找县长,人家说你是书记,你都办不了,我们更办不了。回家跟媳妇孩子说,媳妇说你整天不回家,一回家就说工作,出去!”

  县委书记碰到难事,很多时侯只能关在屋子里自己想办法,这个故事并非凭空想象。

  10多年前,一位叫盖卫星的县委书记对记者说:“我是县里的一把手,应该是权力很大吧?其实不然。我只有有限的权力,却负有无限的责任。银行、邮电、工商、税务等实权部门,都是从上而下的垂直领导,而我们那点儿财政收入只够吃饭的;但我的责任却是无限的,不要说房县50万人的吃饭了,计划生育没完成,是我的事;儿童入学没达标,是我的事;道路不平出了交通事故,也是我的事;就连天不下雨,我也有事,因为水源不足,我的小水电就成了问题。没有几个晚上能睡安稳觉的。”

  10多年后县委书记们依然重任在肩、心系发展。江苏省海门市委书记曹斌是位一心一意扑在发展上的领导,不久前,侯少文去海门市调研,下午3点到达后,曹斌便带着自己的老师马不停蹄地考察了4个地方,从家纺城到张骞纪念馆,再到沿江囤地工程,最后到海门规划馆,“他没有安排任何工作人员和导游,一路上都是他在如数家珍般地向我介绍当地情况,即是在吃饭的时侯,他也在谈自己对这座城市的远景规划。”侯少文从曹斌身上感受到的,不仅仅是敬业,更是他对事业的热爱。

  “人家很多公司都是有限责任公司,而在我看来,政府却是无限责任政府。”一位不愿透露姓名的县委书记说。

  内蒙古自治区准格尔旗人民政府副市长奇·达楞太感觉县官的压力来源于两个方面,其一是发展与创新;其二是解决好发展中出现的新矛盾与新问题。

  山西省高平市委书记谢克敏也深感“县官难当”。“县域,这只‘麻雀’虽小,却五脏俱全,所有事情都要去通盘考虑,有一点闪失和不到位就影响整体的发展。”谢克敏对《小康》记者坦言,作为市长,他不但要考虑经济发展的问题,更要通盘考虑这个区域的全面发展问题,还有社会问题,因此他为自己确立了两个工作目标:作为市长,要为市民服务好;作为县官,要为农民服务好。

  “绝大部分县委书记都是非常不错的,他们是实干家,对改革开放,尤其是当地民生做出了很大贡献。”侯少文认为。南通市委常委、通州区委书记宋文辉注重民生的口诀:让老百姓“走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住安全房、做文明人”,给他留下了深刻印象。

  在参加2010年中国全面小康论坛时,本刊采访到的诸多县级官员都认为现在“县官难当”。前述河北某县县委书记就分析了“县官难当”的原因:他认为,现在一个地方的经济社会发展,县委书记能起60%~70%的作用,各个县的竞争很激烈,都在比拼,“如果县委书记工作老抓不上去,其他县的工资涨了,自己县涨不了,上台发言又没有工作亮点,报纸上整天见不着你这个县的信息,一帮伙计跟着你干又没有政绩,压力就会非常大,真要把县官做好了不容易。如果没这些压力,这个官就非常好当,前提是要掌握一些规律,比如摸透县情,知道优势和劣势在哪里;比如弄清楚干部结构和状态,只有把这些摸透了工作才可能出现某些地方的突破,才能找到老百姓都认可的发展模式,并且引导老百姓朝这个道上走。”

  县官难当亦好当,这位县委书记认为,县委书记处于社会矛盾的集聚点,经常要和老百姓直接接触。有时候老百姓上访可以直接进县委书记的办公室,“作为县委书记不能整天去喊‘科学发展观、以人为本、转变经济结构’,那不是你县委书记喊的,县委书记首先要明白国家政策落实到地方时着重抓哪些工作,并且一做就要见效。其次就是拿什么口号来凝聚人心,让人们跟着你这个旗帜往前走。还有怎么管理好人,首先要管理好30个县级干部,要让他们死心塌地跟着你干。”

  县委书记的权力集中也是造成“县官难当”的重要因素。在不少人普遍存在的意识里,除了外交、军事、国防这些内容没有,县官们拥有的权力几乎跟中央没有区别。有了这种意识后,老百姓有什么事情都喜欢直接找县官,而利益阶层则会想方设法“巴结”县官。重庆市的一位县委书记每天晚上都要去市区居住,他不敢呆在工作时所处的环境之中,因为他害怕有人送礼,“一般瓜果不怕,但是送钱或者贵重物品怎么办呢?”

  拒绝收礼意味着得罪人,这位县委书记很苦恼,有时侯把这些人都得罪了,他们就会在选举的时侯忽悠老百姓不投他的票,他就想办法说“我不收你东西,但是你给我洗西服,我们还是好关系”。

  扩权还是限权?

  为什么要限权?因为权力之下的县官确实存在着变异的可能。

  “县委书记一来,常常一群人前呼后拥,中央机关司局长们来了,自己拎着箱子夹着包,也没人招呼他。有人举例,某位地方官来中央党校报到后就进了他的宿舍,突然发现行李怎么没了?他下飞机就没有取行李的习惯。好多跟班的把领导当幼儿园的,使他们生活能力很差,养成了被伺候的习惯。”侯少文认为一些县级官员的不良官气是被环境所染,是制度病。

  “县委书记的一句话就能发成红头文件,县级权力运行的乱象可见一斑。县官群体的权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督,所以成了腐败高发区。应该对县委书记们进行限权。”国家行政学院一位专家表示。

  舆论在县官限权方面也是呼声不断。近一段时间,“严管县官”、“管住县官”、“县委权力新政开启限权新路”等字句频频见诸媒体。

  县官们如何看待自身权力?2006年下半年,中央党校新农村建设培训班组织了上百次采访座谈,编发了80多篇简报,进行了一次规模较大的问卷调查,中央党校政法部副教授肖立辉自始至终参与这项工作,并与几十位县委书记进行了深度访谈,调查发现,县委书记普遍感觉到在中央和地方的关系问题上,中央控制地方的力度越来越大。一些县委书记称,现在县级政府是“有限的权力、拮据的财力、无限的责任”,是“权力和功能不完整的政府”,是“缺胳膊少腿”的政权,是“小马拉大车”。他们强烈要求调整中央与地方的关系,调整条条块块的关系,强力推进“强县扩权”的改革举措,赋予县级政府完整的功能。

  在访谈中,许多学员还反映说,上级政府相继把有权有钱的单位都收走了,比如工商、公路、税务、人事等部门都实行垂直管理,权力部门越来越条条化,县级政府直接管理的部门越来越少。条条与块块之间的矛盾在县域内表现为“一县两制”,比如在工资收入方面,垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大,在公务员内部造成了很大差别。县委书记普遍呼吁,要扩大块块管理,中央和省级政府应该大胆地把权力下放给县里。

  与县委书记们普遍赞同权力公开透明相比,关于扩权与限权的争论则持续不断。

  彭真怀对县委书记们呼吁“下放权力”的做法表示极大的理解,在他看来,“县官难当”的根本原因在于他们“责任无限大,权力无限小”。肖立辉在《县委书记眼中的中央与地方关系》一文中,也专门谈到财权、事权不对称问题,“绝大多数县委书记认为,中央在财税分成问题上拿的太多,留给地方的太少,中央给地方的转移支付也不多,造成地方财政困难。”有学员告诉他,区县每增加一个亿的增值税,只能留下1500 万;每增加一个亿的所得税,只能留下2500 万。因此,有人形象地指出,“中央财政高速增长,省级财政喜气洋洋,地州财政勉勉强强,县乡财政哭爹喊娘。”

  “一方面,现在的县一级,包括基层,拥有的权力比过去任何时候都要大,但中央下放权力后,对权力的监督和控制在一定程度上又没有及时跟上;另一方面,权力在下放过程中,上级和中央又上收了一些权力。”侯少文认为。

  同时,官员也要转变发展方式,使自己的知识结构转型升级。2010年初的一项调查显示,在全国党政机关中约有四五十万县处级干部,其中只有约10%~15%能够继续升迁,余下的就形成了所谓的“天花板”群体。针对这一现象,不少地方纷纷出台县委书记“原地提拔”等措施,各地出现了一批 “厅局级县官”。

  然而,并非所有官员都向往“厅局级待遇”,一天,中央党校的一位教师和辽宁省的一位女县委书记一起吃饭,那位县委书记当天得到了自己被提拔的消息,但却哭得非常伤心,因为她“被转型”了,换了工作地点和岗位,也升职了,但她的事业却没了。

  在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来,破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于,在权力透明公开的同时,让县委书记们拥有与责任相匹配的权力,从体制上看,减少行政层级,废除市管县体制,实行省直管县体制是个不错的尝试,可以整体提升县的地位。在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制,已经被写入了“十二五”规划,而接下来要做的,可能是整体上的改革,而不是零敲碎打的改变。

  侯少文特别强调,一是评价县委书记们的状况,必须充分肯定他们的基本面,差的总还是少的;二是治理他们之中存在的问题,必须注重从制度入手,制度更具有根本性。

  (《小康》记者苏枫、谈乐炎,实习生谭畅、李雅男对本文亦有贡献)

  在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来,破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于:在权力透明公开的同时,让县委书记们拥有与责任相匹配的权力。

县权改革的现实与途径

  ——专访北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀

  总体上要对县委书记进行扩权,把该交给县域治理的权力全部交给县委书记,让他们放手去做,因为他们要承担保一方平安、保一方发展、保一方安宁的重大责任

  文|《小康》记者 苏枫 实习记者 李雅男

  《小康》记者就县权改革等问题专访了北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀,这位“用双脚做学问”的学者,走遍了全国300多个城市,深入400多个县、200多个小城镇,作为很多县委书记的朋友,彭真怀对县官在工作中的压力“感同身受”,也让他对县权改革的方方面面有了更深的感悟。

  县官难当是因为

  “责任无限大,权力无限小”?

  《小康》:现在都说“县官难当”,到底“难当”在哪里?

  彭真怀:自古以来就有“郡县制则天下安”的说法。县一级是共和国的基石,这也正意味着在两千多个县担任领导职务的县委书记、县长肩负着重大的责任。他们工作做得好与不好,对整个国家的稳定和繁荣起着举足轻重的作用。

  中国历代王朝的兴衰都跟农民问题有关,都是因为农民起义把一个政权打翻在地。现在的情况是,城市解决不了中国的农民问题,中国的所有的农民问题都压在了县。2.5亿农民工像潮水一样就在城市里面流动着,在农村没有土地,在城市没有稳定的工作,2.5亿农民工背后还有他们身后所甩下的8700万留守大军,包括留守妇女、儿童和老人,2.5亿加8700万,就是3点多亿的人,这些沉重的包袱压在县里,县里稳定的压力很大。同时,县委书记面临的发展的任务很重,因为他必须给治下的人民带来体面、幸福的生活。所以,现今的县级官员实际上“责任无限大,权力却无限小”。

  《小康》:但有人说县官就是“地头蛇”、“土皇帝”,他们拥有很大的权力。您为什么说他们的权力“无限小”?

  彭真怀:为什么大家感觉到县官的权力很大?因为他控制了一大片的疆域,他有空间治理的范围。作为一个处级的干部,他比市里面一个普通的处级干部权力大得多,他治理的一般都有几千平方公里的土地,这块土地上他就代表党的领导,他就是党的化身。但是,在中国整个政权体系当中看,他们的权力无限小。看一个官员的权力到底大不大,要从两个最主要的方面,第一有没有财权,第二,有没有管理权。

  从财权来看,县委书记的财权是最小的,与事权严重不匹配。县是属于共和国五级行政级别(中央、省、地级市、县、乡镇)当中的第四级,因为“乡财县管”,所以县是最大的末梢。县级的财权和我们国家的税收制度有关,我国的税收制度有两种,一种是国税,一种是地税。1993年,我国在县一级实行了分税制,我对分税制进行研究后发现,县一级所控制的财权在整个共和国体系当中只占了10%左右。目前正在实行“省管县”的试点,在这种情况下,县一级基本上在税收方面没有自己的发言权。县委书记想有所作为,手里却没有自己的财政收入,可支配的财力不足,所以做不成事情。

  从管理权的角度看,国内的垂直管理越来越重,垂直管理的部门也越来越多,干部都是垂直任命的。税收、工商、土地等等,都是对上负责,而不是横向负责,不是对县委负责。比如县里税务局对的是市税务局。县级领导在工作当中就会发现可动用的权力不多,发生“看得见问题,却管不着”的局面。

  所以,财权和事权的失衡是造成种种矛盾的根源。

  越权得不到监控就会导致腐败

  《小康》:财权和事权的不匹配会产生什么后果?

  彭真怀:会产生权力的失控,继而发生“越权”现象。中国的县委书记出了很多的问题,很多群体事件都发生在县一级,这种现象是权力失衡的产物。社会发展到今天,不可能允许一个庸庸碌碌、无所作为的官员在这个位置上。县级领导为了推动经济发展,会想尽一切办法,最终造成了权力失控的局面。县级领导为什么违规?就是要冲破财权的束缚,冲破管理权的束缚,来实现县域的治理。

  《小康》:近期爆发了很多县级官员滥用职权、贪污等腐败案件,您认为这与他们在权力上的失衡有何关系?

  彭真怀:中国最大的腐败是干部的腐败。官场的“潜规则”告诉县级官员:职位越高越安全,于是为了上升到更高级别的位置,县级官员不再重视对能力的培养,而是与企业勾结起来,在失去监控的灰色地带尽可能的积累财富,在这个过程中,他们也做了最坏的打算:如果从官场上退出,也要将买官的成本赚回来,为未来做好准备,这就形成了“有钱的会有权,有权的会很快有钱”的恶性循环状态。

  《小康》:《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》要求在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,您怎么看这种变化?

  彭真怀:在县一级的权力当中,县委书记就代表党,决策由党制定、由政府来执行,所以行使执行权的是县长,监督权一般是县委常委兼纪委书记来监督,这样看来,决策权、执行权、监督权实际上都是由县委书记掌控的,事无巨细,只要县委书记愿意管,都由他进行决策。此次文件针对这种现象提出和强调三权分立是一个很大的进步,我们应当按照文件的要求,努力做到把决策权、执行权和监督权分开,这样就有利于对县委书记的权力进行制约,因为权力必须进行制衡。

  这个理论在架构上是可行的,想要真正地实现还有很长的路要走,需要花费更多的心思,做更多细致性的规定,而不是泛泛的提出,使得决策权通过人大转化为全县人民代表的意志,由政府来执行,在执行过程中出现的问题,由纪律检查违纪的问题,有纪委和监察局监察部门来进行监督,违法的问题由审计局来进行监督,由检察院对职务犯罪进行侦查。我要强调的是,我们不能站在县级领导的对立面上,把管理的文件高高地举在他们头上,而应当切实地解决他们想要发展但没有管理手段和财力的实际问题,否则,文件和现实的巨大差距会导致对现实缺少约束力。

  改革应该自上而下,而非相反

  《小康》:有观点认为,权力的改革已经开始触及核心领域,对此您有什么看法?您认为中国政治改革能否从县一级破题?

  彭真怀:县权改革还没有触及核心领域,而且也不应当从县一级破题。所谓的破题,必须从中央层面着手。如果不从中央层面来进行制度设计,基层是无法获益的。之所以说改革从县一级破题是存在障碍的,是因为现有经济范围内,自下而上的制度设计是无法撼动核心问题的,基层一旦有创新,就要触及现有政治制度的某些根本问题,随后改革就会被淹没、压制。所以,政治体制改革创新依赖于地方是不现实的。改革应该自上而下。

  《小康》:关于县权改革的途径,您有什么建议?

  彭真怀:目前,城市的概念在我国太模糊了,我们有直辖市,有计划单列市,有省会城市,还有地级市和县级市,2800多个县,平均每个省管理50到60个县,管理半径太大了。所以我认为可以把现有的地级市合并,以同类项相近的原则成立相近的省,然后取消地级市,实现“省管县”,这样一来县一级就成为经济增长点和社会经济文化的中心。

 
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